Reflexos do direito como aparelho ideológico no Brasil: manifestações do neoliberalismo

REVISTA SOCIOLOGIA JURÍDICA – ISSN: 1809-2721

Número 09 – Julho/Dezembro 2009

Reflexos do direito como aparelho ideológico no Brasil: manifestações do neoliberalismo

Reflections of Law as an Ideological Apparatus in Brazil: manifestations of neoliberalism

Karlin Olbertz – Graduada em Direito pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Mestranda em Direito do Estado na Universidade de São Paulo (USP). Advogada.

E-mail: karlin@usp.br

Resumo: O Direito, como Aparelho Ideológico de Estado (Louis Althusser), volta-se à garantia da reprodução das condições de produção – que no Brasil são reconhecidas como de acumulação entravada (Florestan Fernandes, Csaba Deák). A sociedade brasileira importou a ideologia do neoliberalismo para fazer frente à crise da acumulação entravada (Csaba Deák). Neste contexto, o Direito manifesta conteúdo neoliberal, o que fica evidenciado a partir do exame de emendas constitucionais e, mais especificamente, da ampliação de parcerias público-privadas.

Sumário: 1. Introdução. 2. Notas sobre o capitalismo e o neoliberalismo no Brasil. 2.1. Capitalismo e sua periodização. 2.2. Capitalismo no Brasil – A acumulação entravada. 2.3. A adoção de preceitos neoliberais. 3. O Direito como Aparelho Ideológico de Estado. 3.1. Noções preliminares e marcos teóricos. 3.2. O Aparelho Ideológico Jurídico. 3.3. O neoliberalismo como ideologia. 4. Reflexos do Aparelho Ideológico Jurídico. 4.1. Primeiras constatações da determinação jurídica do neoliberalismo. 4.2. A ampliação da adoção de “parcerias público-privadas”. 5. Considerações finais. 6. Referências bibliográficas.

Palavras-chave: Acumulação entravada – Direito – Aparelho Ideológico de Estado – Neoliberalismo

Abstract: Law, as an Ideological State Apparatus (Louis Althusser), turns toward ensuring the reproduction of the conditions of production – which in Brazil are recognized as hindered accumulation (Florestan Fernandes, Csaba Deák). Brazilian society imported the ideology of neoliberalism to act against the crisis of hindered accumulation (Csaba Deák). In this context, Law expresses neoliberal content, which is demonstrated by the analysis of constitutional amendments and, more specifically, the expansion of public-private partnerships.

Keywords: Hindered accumulation – Law – Ideological State Apparatus – Neoliberalism

  1. Introdução

Com base na interpretação que Csaba Deák oferece ao processo de produção e reprodução social no Brasil, expõe-se sucintamente, num primeiro momento, as especificidades do capitalismo na sociedade brasileira, que se traduz numa dialética própria, a da acumulação entravada. Na sequência, vê-se que à acumulação entravada não corresponde a sociedade burguesa do capitalismo em geral, mas a sociedade de elite, cuja posição de dominação vem sendo imposta sem ruptura desde o Brasil colonial.

Ainda neste ponto são apresentados os estágios do capitalismo, culminando com a crise do capitalismo contemporâneo, em face da qual o neoliberalismo foi erigido como resposta. Mostra-se que, como a sociedade de elite não tem ideologia própria, importou a ideologia neoliberal, para o contexto de crise da acumulação entravada, vinculada ao esgotamento do estágio extensivo do capitalismo.

A seguir e numa segunda parte da exposição, pretende-se caracterizar o Direito como Aparelho Ideológico de Estado, no sentido propugnado por Louis Althusser, a fim de demonstrar que o Direito, através da ideologia, garante a reprodução das condições de produção e, por conseguinte, o modo de produção capitalista (ainda que de acumulação entravada).

Assim, o Direito veiculará regulamentações de conteúdo ideológico neoliberal, já que o neoliberalismo é que foi alçado como resposta à crise do capitalismo contemporâneo, bem como assumido pela sociedade de elite na situação de crise da acumulação entravada.

Em tempo e por derradeiro, tendo como pressupostos o Direito como Aparelho Ideológico de Estado e o neoliberalismo como nova ideologia da sociedade de elite brasileira, busca-se a localização de transformações no ordenamento jurídico brasileiro que comprovem a veiculação da ideologia neoliberal nas últimas duas décadas. A verificação de transformações constitucionais culmina com uma constatação específica, relativamente a uma transformação que parece central e bastante peculiar ao neoliberalismo, que é a ampliação da utilização das “parcerias público-privadas” pelo Estado.

Não se pretende a valoração de tais transformações, mas apenas a constatação consciente de que ocorrem sob o pálio de uma ideologia, importada sem preocupações com as especificidades brasileiras e de fato incompatível com as condições de reprodução da sociedade de elite (de acumulação entravada). Há, portanto, um corte metodológico no trabalho, até porque se parte do pressuposto de que não é possível falar do Direito sob outra perspectiva que não a de aparelho, ou seja, de seu funcionamento (de como as coisas são).

  1. Notas sobre o capitalismo e o neoliberalismo no Brasil

2.1. Capitalismo e sua periodização

O modo de produção capitalista surge com a derrocada do sistema feudal na Inglaterra e no noroeste europeu. Tem por fundamento e tendência a generalização da forma-mercadoria, que se traduz na busca pela ampla produção de valores de uso enquanto valores de troca, mediante a tomada de trabalho assalariado[1].

Mas a generalização da forma-mercadoria não é ilimitada, circunstância cujo reconhecimento desvenda outra característica do capitalismo: trata-se da necessária intervenção do Estado para produção de valores de uso, diante da incapacidade do Mercado de dar conta de produzir certos valores de uso enquanto valores de troca. A isso corresponde a chamada dialética da forma-mercadoria. Nela o Estado, embora antagônico ao Mercado (que detém a primazia), é indispensável à sua sobrevivência (do Mercado e da forma-mercadoria) e à reprodução das condições de produção.

A reprodução da sociedade capitalista ocorre sob o pálio da acumulação[2]. A partir dessa constatação é possível distinguir duas situações ou estágios de desenvolvimento do modo de produção: o estágio de acumulação predominantemente extensiva e o estágio deacumulação predominantemente intensiva[3]. Tais estágios refletem instrumentos distintos de expansão da produção de mercadorias.

O estágio de acumulação predominantemente extensiva identifica-se pelo assalariamento das relações de produção pré-capitalistas, ou seja, pela transformação de trabalhadores até então não assalariados (por exemplo, os servos feudais) em trabalhadores assalariados. Caracteriza-se, ainda, por um baixíssimo nível de subsistência das forças de trabalho.

Mas se esgotam as possibilidades de expansão da produção de mercadorias mediante a expansão do assalariamento, tendo início o estágio de acumulação predominantemente intensiva. Sua solução é a elevação da produtividade do trabalho, mediante a intensificação do trabalho assalariado e o progresso das técnicas de produção. Por conseguinte, no estágio intensivo há (deve haver) melhores níveis de subsistência das forças de trabalho.

O estágio predominantemente intensivo também se esgota, particularmente com o desenvolvimento das técnicas de produção e a superprodução. O capitalismo ingressa, então, no que se pode chamar de crise, que condiz com a situação do capitalismo contemporâneo.

2.2. Capitalismo no Brasil – A acumulação entravada

O excedente da produção no Brasil colonial era declaradamente[4] destinado à acumulação pela metrópole portuguesa (e, diga-se, à exploração pela coroa inglesa[5]). Restava ao Brasil apenas a parcela do excedente que fosse indispensável para reprodução das condições coloniais.

Esse quadro não sofreu alteração estrutural com a extinção do sistema colonial e a dita independência do Brasil. A independência serviu apenas para a interiorização do aparelho estatal da metrópole, tendo sido mantida – e até mesmo reforçada – a estrutura de exploração do sistema colonial[6]. Neste contexto, a exploração a que o Brasil se submetia e que lhe impossibilitava a acumulação desimpedida foi tão-somente substituída, conforme interpretação de Deák[7], pela expatriação do excedente, fundamento do que se chama acumulação entravada, base de reprodução social distinta da capitalista em geral e na qual o princípio da acumulação fica submetido ao princípio da expatriação[8].

Significa que não passa a vigorar no Brasil a dialética da forma-mercadoria característica do capitalismo, mas a dialética da acumulação entravada – que, todavia e tal qual a dialética da forma-mercadoria, permanece sendo reprodução ampliada. É o caso de citar a definição de acumulação entravada oferecida por Deák, por dar conta do fenômeno de modo conciso e bastante:

“É uma reprodução ampliada, em que parte do excedente produzido anualmente é incorporado à produção – acumulado –, enquanto outra parte é expatriada e fica assim perdida para o processo de acumulação. […]. A acumulação entravada é um processo endógeno, no qual os entraves ao desenvolvimento anteriormente impostos de fora – pela metrópole – foram incorporados, com a Independência, aos processos internos e inerentes à reprodução da sociedade brasileira, a sociedade de elite.”[9]

Os entraves a que se faz referência são variados: pode-se pensar, por exemplo, no fato de o abastecimento do mercado interno ocorrer preponderantemente a partir da importação, o que afeta a balança de pagamentos na medida em que o Brasil exporta produtos de pouco valor agregado (produtos primários). Ainda, pode-se lembrar do fato de as taxas de juro serem altas e, por conseguinte, não haver crédito. Mas parece que o entrave mais caricatural da expatriação do excedente é a dívida externa, cuja origem remonta à independência do Brasil colonial[10].

Tais entraves são continuamente impostos e reimpostos para manutenção da dominação de uma elite – daí chamar-se a sociedade brasileira de sociedade de elite, distinta da sociedade burguesa e na qual há severa concentração de renda. À elite interessou, por ocasião da independência, a permanência do status quo, viabilizada pelo mecanismo da expatriação do excedente.

À independência sucedeu a passagem do trabalho escravo ao trabalho assalariado – e, por conseguinte, a introdução de formas capitalistas de produção (a acumulação entravada como forma de reprodução ampliada). O marco institucional da introdução de formas capitalistas é a Lei n. 601, de 18 de setembro de 1850, conhecida como Lei de Terras. Já o marco que se pode chamar material é a efetiva supressão da importação de escravos (em que pese significar apenas o reconhecimento da precedente falência da instituição do trabalho escravo).

A Lei de Terras determinou a cessão onerosa das terras devolutas do Império[11], que eram as terras não aplicadas a uso público e que tampouco se encontravam na posse de particulares. Em suma, eram terras abandonadas. A injunção da lei significou a consagração da propriedade imóvel privada no Brasil.

De sua vez, a efetiva supressão da importação de escravos permitiu a expansão do assalariamento e atenuou o cunho desinteressante que lhe impunha (ao regime de salários) o trabalho escravo. Além disso, a supressão viabilizou a injeção de capitais consideráveis no mercado, outrora destinados à compra de escravos[12].

Mas a acumulação entravada vincula-se ao estágio de acumulação extensiva do capitalismo. Afinal, em que pese a expatriação do excedente (e como seu imperativo), mesmo na dialética da acumulação entravada ainda há alguma acumulação, necessária para reprodução das condições de expansão do excedente expatriável, e tal acumulação só é possível a taxas muito elevadas de excedente, viáveis tão-somente no estágio extensivo[13].

O esgotamento do estágio extensivo no Brasil ocorreu ao fim da década de 1970 e início da década de 1980[14]. Por ocasião, surge o impasse, não resolvido: esgota-se o estágio extensivo sem o correspondente avanço técnico para ingresso no estágio intensivo, o que sequer seria possível sem ruptura com o princípio da expatriação e respectivos entraves, já que o excedente é reduzido. Note-se que a ruptura permitiria a transformação da sociedade de elite em sociedade burguesa. De outro lado e a favor dos entraves e da manutenção da sociedade de elite, há a alternativa de anulação da acumulação, e não mais de seu parcial entravamento.

A acumulação entravada, portanto, encontra-se em crise, e nela colidem forças sociais contrárias e favoráveis aos entraves da acumulação. Ocorre que também o capitalismo geral encontra-se em crise, como já se adiantou. A tentativa de resposta atual para essa crise é oneoliberalismo, que foi adotado (importado) pela sociedade de elite.

2.3. A adoção de preceitos neoliberais

A sociedade de elite brasileira importou o neoliberalismo num contexto de crise da acumulação entravada[15]. Fato é que a adoção de preceitos neoliberais é indiscutível, o que se verifica a partir das opções legislativas e políticas das últimas duas décadas. Essas opções refletem um conjunto de iniciativas públicas que instituições econômicas sediadas em Washington, no final da década de 1980, reputaram como indispensáveis ao desenvolvimento da América Latina. Trata-se de um conjunto de medidas, (conhecido como Consenso de Washington[16]) assim resumidas:

  1. Disciplina fiscal;
  2. Redirecionamento nas prioridades nos gastos públicos, para setores que ofereçam alto retorno econômico e potencial para melhorar a distribuição de renda, como saúde e educação básica, e infra-estrutura;
  3. Reforma fiscal;
  4. Liberalização das taxas de juros;
  5. Taxa de câmbio competitiva;
  6. Liberalização do comércio;
  7. Abertura para a entrada de Investimento Estrangeiro Direito;
  8. Privatização;
  9. Desregulamentação;
  10. Garantia dos direitos de propriedade intelectual.[17]

Tais medidas compõem a corrente econômica, o discurso ou a ideologia neoliberal[18], que revisita o liberalismo clássico e procura atualizá-lo para o presente. Suas principais proposições são destacadas por Sueli Ramos Schiffer[19]: maior atuação do mercado, diminuição do papel do Estado na economia, ampla desregulamentação e privatização de setores produtivos e da infraestrutura social.

Como ideologia, o neoliberalismo ocasiona consequências imediatas para o Direito, por se tratar (o Direito) de aparelho ideológico de Estado.

  1. O Direito como Aparelho Ideológico de Estado

3.1. Noções preliminares e marcos teóricos

Sabe-se que o Direito é uma ordem ou ordenamento (e, portanto, um sistema), ao lado de outras ordens como a moral, social, religiosa, etc., que classicamente determina preceitos e sanções. Suas fontes ditas formais são a lei, a jurisprudência e os costumes; suas fontes materiais são o fato social e a sua valoração.

Ocorre que esta é a apenas uma forma de teorizar e conceituar o Direito. Há outras teorizações, variadas e complexas, e a que melhor parece dar conta de interpretar o fenômeno sobre o qual se busca tratar – vale lembrar, o neoliberalismo e algumas de suas consequências jurídicas – é a que reconhece o Direito como aparelho ideológico jurídico de Estado, desenvolvida, com fundamento em Karl Marx, por Louis Althusser.

Antes do ingresso na noção de aparelho ideológico de Estado, entretanto, é necessário compreender a formatação da sociedade como concebida por Marx – vale dizer, em dois níveis: a infraestrutura e a superestrutura.

Compõe a infraestrutura social a totalidade das relações de produção, que são a base sobre a qual se eleva a superestrutura jurídica e política (o Direito e o Estado) e a ideologia[20]. Vê-se, portanto, que na superestrutura também há outros dois níveis, que correspondem ao aparelho repressivo e ao aparelho ideológico de Estado (com a ressalva de que o Direito, como se verá, é figura em ambos os aparelhos).

Pela representatividade da exposição, convém citar alusão de Althusser à metáfora da infraestrutura e da superestrutura:

“Qualquer pessoa pode compreender facilmente que esta representação da estrutura de toda a sociedade como um edifício que comporta uma base (infraestrutura) sobre a qual se erguem os dois ‘andares’ da superestrutura, é uma metáfora, muito precisamente, uma metáfora espacial: uma tópica. Como todas as metáforas, esta sugere, convida a ver alguma coisa. O quê? Pois bem, precisamos isto: que os andares superiores não poderiam ‘manter-se’ (no ar) sozinhos se não assentassem de facto na sua base.

A metáfora do edifício tem portanto como objectivo representar a ‘determinação em última instância’ pelo econômico.”[21]

Neste contexto, aparelho repressivo de Estado é expressão designativa de um conjunto de instituições públicas que funcionam mediante violência (inclusive sob a forma não física). Trata-se do Governo, da Polícia, dos Tribunais, das Prisões e também do Direito, em face justamente de seu cunho repressivo (lembre-se que a norma é classicamente preceito esanção).

De sua vez, aparelhos ideológicos de Estado são, nas palavras de Althusser, “um certo número de realidades que se apresentam ao observador imediato sob a forma de instituições distintas e especializadas”[22], relativamente autônomas, que não se confundem com o aparelho repressivo de Estado, pois agem através da ideologia, e que figuram, em sua maioria, no domínio privado (ponto da distinção que não é de fato interessante, porque o que importa é o funcionamento do aparelho, que se dá pela ideologia[23]). Althusser[24] enumera alguns desses aparelhos ideológicos de Estado (“AIE”): AIE escolar, AIE familiar, AIE cultural, AIE jurídico, AIE político.

Isto posto, deve-se definir o que é ideologia[25], para que seja possível a compreensão do funcionamento dos AIE. A definição é trazida por Marilena Chauí, a propósito do pensamento de Engels e Marx. Trata-se de “processo pelo qual as idéias da classe dominante se tornam idéias de todas as classes sociais, se tornam idéias dominantes”[26]; forma-se, assim, o consenso, que escamoteia as contradições sociais.

As ideias dominantes são geralmente (diz-se geralmente para ressalvar a hipótese de surgirem forças revolucionárias) aceitas com absoluta naturalidade e virtual liberdade[27]; assim, afastam a noção de imposição e violência. Através delas e, portanto, da ideologia, os Aparelhos Ideológicos de Estado asseguram a reprodução das relações de produção.

3.2. O Aparelho Ideológico Jurídico

Definir o Direito como Aparelho Ideológico de Estado (o AIE jurídico) é dizer, dessa forma, que o Direito localiza-se na superestrutura e reflete o modo de produção insculpido na infraestrutura social; mais do que isso, é dizer que o Direito é determinado pelo modo de produção. Faz-se cumprir pela repressão, que é explícita, mas também pela ideologia, garantindo a reprodução das relações de produção. Daí sua localização tanto no Aparelho Repressivo quanto nos Aparelhos Ideológicos de Estado.

O Direito, neste contexto, é um sistema de regras codificadas aplicadas no cotidiano, que reflete e regula as relações de produção (e, antes disso, que é determinado pelo suporte econômico). Compõe a superestrutura ao lado de outras ordens, todas elas instrumentos de profusão da ideologia e também voltadas à reprodução social. Como resumiu Althusser, “todos os Aparelhos Ideológicos de Estado, sejam eles quais forem, concorrem para um mesmo resultado: a reprodução das relações de produção, isto é, das relações de exploração capitalistas”[28].

Quer dizer que o Direito assegura e garante o funcionamento do capitalismo. Não reproduz diretamente as relações de produção, mas as regula e assim garante, a seu modo, que sejam reproduzidas. Além disso, a ideologia, no Direito, faz com que as normas pareçam legítimas, evitando a utilização da violência[29].

3.3. O neoliberalismo como ideologia

A cada estágio do capitalismo, em face de suas peculiaridades, corresponde uma ideologia específica destinada à manutenção daquele modo de produção. Ao estágio extensivo, de baixíssimo nível de subsistência das forças de trabalho (circunstância naquela ocasião desinteressante, já que a possibilidade de expansão do assalariamento era grande), correspondeu o liberalismo. No estágio intensivo, diante dos limites à expansão do assalariamento, foi necessário um aumento da produtividade e, por consequencia, do nível de subsistência das forças de trabalho, ao que correspondeu a social-democracia.

À crise do capitalismo ou ao capitalismo contemporâneo, por sua vez, corresponde o neoliberalismo[30]. A sociedade de elite, que não tem ideologia própria, importa-o, ainda que o neoliberalismo seja contraditório às condições de reprodução da existência de tal sociedade. Afinal, o neoliberalismo é ideologia forjada para contextos de acumulação desimpedida, e não para o caso da acumulação entravada.

Tal constatação já dá conta de demonstrar que o neoliberalismo é forma ideológica, pois se traduz na ideia (discurso) de uma classe dominante, ainda que importada, ideia essa acatada naturalmente como o único discurso viável (consenso), ainda que, no caso da acumulação entravada, descontextualizado.

  1. Reflexos do Aparelho Ideológico Jurídico

4.1. Primeiras constatações da manifestação jurídica do neoliberalismo

A Constituição, por fundamentar todo o sistema jurídico, é a norma que primeiro reflete as consequências da adoção de preceitos neoliberais. Com efeito, a procedência da categorização do Direito como Aparelho Ideológico Jurídico é facilmente percebida mediante a análise do conteúdo da Constituição Federal de 1988 e de suas sucessivas emendas.

O texto original da Constituição Federal, tal qual foi promulgada, era de cunho mais intervencionista que liberal. A primeira emenda que parece acenar para a adoção de preceitos neoliberais é a EC n. 5/95, que alterou o parágrafo 2º do art. 25, permitindo a concessão à iniciativa privada dos serviços locais de gás canalizado pelos Estados da federação (a redação original do parágrafo permitia a concessão tão-somente a empresas estatais).

A emenda seguinte (EC n. 6/95), por sua vez, alterou o inc. IX do art. 170, passando a oferecer tratamento favorecido para empresas de pequeno porte “constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País”. Houve, portanto, extensão de benefícios, já que a redação original do inciso só oferecia tratamento favorecido a empresas brasileiras de pequeno porte e capital nacional.

Esta emenda ainda revogou o art. 171 da Constituição, que diferenciava, inclusive para concessão de benefícios, empresas brasileiras constituídas sob as leis brasileiras e com sede e administração no País, de empresas brasileiras de capital nacional[31]. Desaparecendo a diferenciação, também restou alterado o parágrafo 1º do art. 176, que restringia a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento de potenciais de energia hidráulica a empresas brasileiras de capital nacional.

Já a EC n. 7/95 alterou o conteúdo do art. 178 da Constituição, que vedava a navegação de cabotagem e a navegação interior a embarcações estrangeiras. Remeteu a regulamentação da questão à lei (e, portanto, flexibilizou-a), tendo sobrevindo a Lei n. 11.442/2007, que apenas exige que a empresa transportadora de carga tenha sede no Brasil (art. 2º, § 2º, I).

A EC n. 8/95 talvez tenha trazido a alteração mais significativa da vez (note-se que, até agora, as emendas são todas do ano de 1995): trata-se da abertura do setor de telecomunicações à iniciativa privada, mediante a alteração do art. 21, XI e XII, da Constituição, e a remissão da regulamentação à lei (tendo sido posteriormente promulgada a Lei Geral de Telecomunicações – Lei n. 9.472/1997). Antes da emenda só era possível a concessão dos serviços de telecomunicações a empresas estatais.

Sobreveio em seguida a EC n. 9/95, que permitiu a contratação, pela União, de empresas estatais e privadas, para realização de atividades relacionadas à exploração de petróleo, gás canalizado e outros hidrocarbonetos fluidos, flexibilizando o regime de monopólio que recaía sobre tais atividades e também remetendo sua disciplina à lei (que veio a ser a Lei n. 9.478/97).

Outra emenda que merece atenção é a EC n. 19/98, conhecida como “emendão”, e que trouxe alterações em princípios e regras da Administração Pública. Para os fins do presente trabalho, interessa a alteração do art. 37, caput, que incluiu dentre os princípios que regem a Administração Pública o princípio da eficiência[32]. Dele parece ser corolário a alteração do art. 173, § 1º, que remete à lei a regulamentação das contratações realizadas por empresas estatais exploradoras de atividade econômica.

Em tempo, ainda merece atenção a EC n. 49/2006, que quebra o monopólio da União para produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida curta, para uso médico, agrícola e industrial (art. 177, V, da Constituição).

Diante dessas transformações, é fácil constatar que há reflexos na Constituição Federal de pelo menos três aspectos do neoliberalismo: a rejeição ao Estado intervencionista, a crença na eficiência do mercado para dar conta dos setores que antes constituíam monopólio, e a busca da liberdade para articulação dos meios de produção.

4.2. A ampliação da adoção de “parcerias público-privadas”

É de ressaltar que, evidentemente, não apenas a ordem constitucional sofre as determinações da ordem econômica, mas a infraconstitucional: tanto é assim que, por exemplo, há alterações, em 1998, nos regimes da propriedade industrial e intelectual (Leis n. 9.609/98 e n. 9.279/96), cuja garantia também compõe o rol de medidas preconizadas no Consenso de Washington.

Mas as alterações infraconstitucionais mais significativas para o objeto do presente trabalho são aquelas que ampliam a adoção de “parcerias público-privadas”, cuja justificativa declarada e de maior ordem é a ineficiência do Estado. Trata-se, indiscutivelmente, de preceito neoliberal, que se reflete e é manejado no Direito. Schiffer e Deák, a esse respeito, assim se manifestaram:

This proposition was supported by a discourse, which sought to disqualify the State as a (efficient) provider of collective basic infrastructure and social services. At the same time, it sponsored the spread of institutionalised partnerships between the urban administrations and the private sector or civil society organisations to implement projects even in those sectors that are by constitutional Law under public responsibility.”[33]

Não é recente a contratualização entre Estado e iniciativa privada para a realização de finalidades públicas, dispostas no ordenamento jurídico como de competência estatal. Em verdade, o desenvolvimento da contratualização acompanha os estágios do capitalismo.

Narra Maria Sylvia Zanella di Pietro[34] que, à época do liberalismo, a atividade estatal se restringia quase exclusivamente à defesa e à segurança internas. Mas o Estado foi assumindo novos encargos no campo social e econômico e, nesta medida, foi necessária a adoção de novas formas de gestão do que se pode chamar serviço público[35]. Vieram as ideias de especialização e de métodos de gestão privada, “mais flexíveis e adaptáveis ao novo tipo de atividade assumida pelo Estado, em especial a de natureza comercial e industrial”; com fundamento nessas ideias surgiram as autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas, e a delegação da execução de serviços públicos a empresas privadas.

No que diz respeito às parcerias, o procedimento utilizado, inicialmente, foi a delegação da execução de serviços públicos por meio de concessão, mediante a qual a empresa privada[36] prestava a atividade delegada em seu próprio nome e por sua conta e risco, mas sob fiscalização e controle (inclusive no que diz respeito a tarifas) do Estado, que se mantém na titularidade do serviço. Trata-se de instrumento reconhecido pela doutrina e pela jurisprudência e, por isso, utilizado, desde muito antes da edição das primeiras leis sobre o tema. Com efeito, a Constituição Federal de 1934 já previa o instituto.

Atualmente, a concessão (dita “comum”, porque há outras espécies de concessão, como se verá) é disciplinada pelas Leis n. 8.987/95 (Lei Geral de Concessões) e n. 9.074/95 e é assim definida (art. 2º, II, da Lei n. 8.987/95):

“Delegação da prestação de serviço público ou da execução de obra pública, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.”

O conceito de maneira alguma esgota o instituto da concessão. De todo modo, para o que interessa no presente trabalho, basta dizer que a organização do serviço público, no contrato de concessão, é fixada e pode ser alterada unilateralmente pelo Estado[37], a fim de adaptá-la às necessidades de interesse público. Mais do que isso, a própria empresa privada (concessionária) submete-se a princípios inerentes aos serviços públicos (por exemplo, da modicidade tarifária, da universalidade e da igualdade).

Em suma, através da concessão, o Estado continua responsável pela adequada prestação do serviço, tendo de zelar pela fiel execução do contrato. À empresa concessionária, por sua vez, cabe gerir a prestação.

Mas, como já se adiantou, há ainda outras modalidades de concessão, e duas delas foram introduzidas pela Lei n. 11.079/2004: são as parcerias público-privadas (PPPs) propriamente ditas, nas formas de concessão patrocinada e concessão administrativa. Note-se que o termo “parceria público-privada” é utilizado tão-somente para essa espécie de parceria, inaugurada pela Lei n. 11.079/2004. Por isso se utiliza a expressão, noutros locais deste trabalho (inclusive no título deste capítulo), entre aspas, com a intenção de tratar das parcerias público-privadas em sentido lato[38].

A PPP, na modalidade patrocinada, é concessão de serviço público remunerada inclusive por contraprestação pecuniária paga pelo parceiro público ao privado. Quer dizer que a diferença das concessões comum e patrocinada reside, em apertada síntese, no fato de aquela ser remunerada por tarifa paga pelo usuário e por receitas acessórias (o exemplo mais comum é a exploração econômica de margens de rodovias), enquanto que esta pode ser remunerada em parte diretamente pelo Estado.

Se da concessão comum e da concessão patrocinada não é possível extrair uma primeira relação com o neoliberalismo, já que a utilização da concessão comum é bastante antiga e o regime da concessão patrocinada não produziu alterações a ponto de diferenciá-la do gênero “concessão”[39], a concessão administrativa, por sua vez, pode causar alguma perplexidade.

A PPP, na modalidade administrativa, é em princípio contrato de prestação de serviço de que o Estado seja usuário direto ou indireto, ou seja, de atividade material que não se apresenta como serviço público (e sim, serviço administrativo). Mas a interpretação sistemática da lei, como leciona Maria Sylvia Zanella di Pietro, permite inferir que a concessão administrativa terá ou poderá ter por objeto também a prestação de serviço público (é o que se conclui da sujeição desse tipo de concessão, por exemplo, a algumas normas da Lei n. 8.987/95, e da expressão “usuário indireto”, constante de sua definição). Dessa forma, “o objetivo do legislador foi o de contornar o entendimento doutrinário de que na concessão de serviço público a remuneração não é feita pelo poder concedente” [40].

A consequência disso é a possibilidade de terceirização das funções do Estado, através da transferência para a iniciativa privada de atividades que sejam ou não passíveis de cobrança de tarifa. Isso é reforçado pelo conteúdo do art. 4º da Lei 11.079/2004, que determina a “indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado”; como adverte Di Pietro, “ressalvados esses casos expressos na lei, tudo o mais pode ser objeto de concessão”[41].

Convém destacar que essa é uma interpretação da lei, que comporta, todavia, outros entendimentos. Ainda assim, é interessante abordá-la, especificamente para o fim de ficar demonstrada uma abertura que possivelmente decorre de influência do neoliberalismo (e se não decorre, poderá posteriormente ser utilizada nesse sentido).

Ainda para ilustrar a questão, deve-se tratar da parceria instituída pela Lei n. 9.637/98, vale dizer, os contratos de gestão em que figuram as organizações sociais (OS).

As OS são instituições privadas, sem fins lucrativos, cujas atividades dirigem-se a campos específicos (ensino, pesquisa, proteção e preservação ambiental, etc.), e que são assim qualificadas para que passem a desempenhar tais atividades como serviços sociais, com incentivo e sob fiscalização do Poder Público, mediante contrato de gestão.

Ocorre que a OS pode absorver (arts. 18 a 22 da Lei n. 9.637/98) atividade exercida por ente estatal extinto e utilizar patrimônio público e servidores públicos para manter a tal atividade sob “nova roupagem”[42], a privada. Além disso, a OS foi beneficiada por alteração da Lei n. 8.666/93 (art. 24, XXIV), que incluiu dentre as hipóteses de dispensa de licitação a celebração de contratos de prestação de serviços com OS.

Nesse contexto, nas palavras de Di Pietro, “pela forma como a matéria está disciplinada na esfera federal, são inegáveis o conteúdo de imoralidade contido na lei, os riscos para o patrimônio público e para os direitos do cidadão”[43]. Isso porque seria nítida a intenção do legislador de instituir um mecanismo de parceria que foge das amarras jurídicas a que se submete o Estado. De fato, na hipótese de a OS absorver uma atividade outrora exercida por ente estatal e poder utilizar patrimônio e servidores públicos do ente extinto, o que há é o mascaramento de uma situação que, em verdade, estaria sujeita às amarras jurídicas do direito público (vale dizer, realização de licitação, concurso para contratação de pessoal, submissão ao tribunal de contas, etc.).

Essa abertura de atuação também parece refletir o preceito neoliberal de redução do aparelhamento estatal[44].

  1. Considerações finais

A proposta dessa exposição era demonstrar que o Direito não é inerte ao modo de produção em que se encontra inserido ou livre de injunções externas. Pelo contrário: o Direito, retomando-se a tópica marxista e a sua narrativa por Althusser[45], como elemento da superestrutura, é determinado em última instância pelo suporte econômico.

Nessa relação cabe ao Direito, instrumentalizado pela ideologia, a função de Aparelho Ideológico de Estado, voltado à manutenção, no caso, do capitalismo. Tendo a sociedade de elite brasileira importado a ideologia neoliberal, ainda que tipicamente ligada a sociedades de acumulação desimpedida, restará ao Direito avalizar tal ordem de ideias. Essa circunstância vem se refletindo na ampla disciplina das relações de produção, o que se constata do exame das emendas constitucionais e da legislação desde a década de 1990.

Significa dizer que a função última do Direito é a garantia da reprodução das condições de produção, através da disciplina normativa impregnada de ideologia. Tal constatação – a consciência da ideologia –, ainda que praticamente estéril à efetiva transformação do Direito (dado que é determinado pelo suporte econômico), viabiliza a observação da sociedade sob uma mais adequada perspectiva.

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[1] DEÁK, Csaba. Capitalismo. Disponível em:http://www.usp.br/fau/docentes/depprojeto/c_deak/ CD/4verb/capitalism/index.html. Acesso em: 18.7.2009.

[2] “A palavra capitalismo vem de capital. É legítimo, pois, presumir que o capital seja o elemento-chave do capitalismo. Mas o que é capital? Em certa acepção, é riqueza acumulada. […]. Algo distingue o sistema social que estamos chamando de capitalismo histórico: nele, o capital passou a ser usado (investido) de maneira especial, tendo como objetivo, ou intenção primordial, a auto-expansão. Nesse sistema, o que se acumulou no passado só é ‘capital’ na medida em que seja usado para acumular mais da mesma coisa.” WALLERSTEIN, Immanuel.Capitalismo histórico e civilização capitalista. Rio de Janeiro: Editora Contraponto, 2001, p. 13.

[3] DÉAK, Csaba. Loc. cit.

[4] Usa-se essa expressão porque ainda vigora a expatriação do excedente no Brasil, ainda que de forma não declarada. É o que se verá logo a seguir, quando dos comentários àacumulação entravada.

[5] Como narra Nícia Vilela Luz, “Todas essas tentativas para se industrializar o Brasil iriam, entretanto, tornar-se sem efeito diante das imposições do mais forte. Dois anos após o alvará concedendo liberdade de indústria [1809 é o ano do alvará], era assinado um tratado com a Grã-Bretanha conferindo às manufaturas inglesas uma tarifa preferencial de 15%, inferior mesmo à outorgada aos gêneros portugueses que pagavam 16%”. LUZ, Nícia Vilela. A luta pela industrialização do Brasil. 2 ed.. São Paulo: Editora Alfa-ômega, 1975, p. 23.

[6] “Assim, sem negar a ordem imperante na sociedade colonial e reforçando-a, ao contrário, as elites atuaram revolucionariamente ao nível das estruturas do poder político, que foram consciente e deliberadamente adaptadas às condições internas de integração e funcionamento daquela ordem social”. FERNANDES, Florestan. A revolução burguesa no Brasil: ensaio de interpretação sociológica. 5 ed. São Paulo: Editora Globo, 2006, p. 50.

[7] DEÁK, Csaba. Acumulação entravada no Brasil e a crise dos anos 80. Revista Espaço & Debates, n. 32, 1991, p. 32-46.

[8] É o que relata Deák: “Com a constituição do Estado independente, e estando as questões de ordem institucional e econômica resolvidas, opera-se a transformação que permite a preservação da ordem econômica e social. O que era exploração colonial torna-se expatriação de excedente. O que era determinado de fora passa a ser determinado de dentro“. Ibidem, p. 35.

[9] DEÁK, Csaba. Acumulação entravada. Disponível em: http://www.usp.br/fau/docentes/ depprojeto/c_deak/CD/4verb/acum-ent/index.html. Acesso em: 18.7.2009.

[10] Note-se que Portugal concordou com a independência sob a condição de que o Brasil assumisse dívida portuguesa perante a Inglaterra. A ordem de grandeza da dívida é apresentada por Deák: “podemos compará-la com os investimentos em estradas de ferro na Inglaterra que construiu a ordem de 350 milhas de rede nos primórdios da ‘idade do trem’, entre 1800 e 1825, no valor total de 1,5 milhão de libras esterlinas, extensão essa que seria alcançada pelas linhas férreas brasileiras (presumivelmente, de semelhante valor) por volta de 1864. Ou seja, a dívida assumida pagava com folga todos os investimentos naquele novo meio de transporte feitos até aquela data na maior potência da época, ou então cobriria igualmente os investimentos correspondentes no próprio Brasil pelos 40 anos subseqüentes.” DEÁK, Csaba. Acumulação…, 1991, p. 34.

[11] Nos termos do art. 1º da referida lei, “ficam prohibidas as acquisições de terras devolutas por outro título que não seja o de compra”.

[12] Caio Prado Jr. relata a importância da supressão da importação de escravos ao mercado brasileiro: “O efeito imediato desta supressão do tráfico foi liberar subitamente capitais consideráveis invertidos. Seria difícil calcular, mesmo aproximadamente, sua importância; mas é incontestável que se fizeram sentir com intensidade no mercado brasileiro. […]. A velha estrutura colonial, varridos os obstáculos que se antepunham ao seu progresso, entra numa fase de completa remodelação. Seria na verdade um critério estreito atribuir esta transformação unicamente à abolição de escravos. Ela estava naturalmente indicada pelas condições objetivas da economia universal, de que o Brasil entrava, com a Independência, a participar. Ensaiado o isolamento colonial, era inevitável, mais dia menos dia, que o país se pusesse de acordo com estas condições. Mas, é incontestável que este fato – a abolição do tráfico – constitui a ‘vassourada’ preliminar e indispensável de tal surto de progresso.” Evolução política do Brasil e outros estudos. 10 ed. São Paulo: Editora Brasiliense, 1977, p. 82.

[13] DEÁK, Csaba. Acumulação…, p. 37.

[14] Ibidem, p. 38.

[15] A adoção da ideologia liberal já havia se verificado quando da outorga da Constituição de 1824, que resguardava direitos individuais, dentre eles o da propriedade (art. 179, XXII: “É garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude…”). Todavia, a Constituição também mantinha privilégios, tanto é que instituiu o poder moderador (art. 98).

[16] Esclarece Farias que a expressão foi cunhada pelo economista John Williamson, segundo o qual “a origem imediata do termo veio de uma tentativa de resumir quais das iniciativas de políticas públicas, emanadas de Washington durante os anos de ideologia conservadora, haviam sido incluídas no mainstream intelectual pós-Ronald Reagan. Para ele, seria basicamente o ‘menor denominador comum’ das reformas que ‘Washington’ concordava serem necessárias para a América Latina…”. FARIAS, Déborah Barros Leal. Reflexos da teoria neoliberal e do Consenso de Washington na Constituição brasileira de 1988. Revista de Direito Constitucional e Internacional, n. 59, abr./jun. 2007, p. 70-85.

[17] Ibidem, p. 77.

[18] “É fundamental ressaltar que nem todos que estudam o significado do que seja teoria neoliberal crêem que ela possa ser compreendida como uma corrente econômica (que ganhou espaço no plano político). Para alguns, não se poderia falar somente do contexto teórico-econômico, pois que o neoliberalismo iria – necessariamente – além, sendo de fato uma ideologia, ou o instrumento novo de dominação do sistema capitalista”. Ibidem, p. 72.

[19] Novos instrumentos de gestão urbana: entre as transformações socioeconômicas e a participação de organizações sociais. Intervenção realizada no 52º Congresso Internacional de Americanistas: Sevilha, 17 a 21 de julho de 2006, p. 2 (esboço da autora).

[20] “A totalidade dessas relações de produção constitui a estrutura econômica da sociedade, a base real sobre a qual se eleva uma superestrutura jurídica e política e à qual correspondem formas sociais determinadas de consciência. O modo de produção da vida material condiciona o processo de vida social, política e intelectual. Não é a consciência dos homens que determina o seu ser; ao contrário, é o seu ser social que determina a sua consciência.” Reproduzido de Karl Marx, prefácio em Contribuição à crítica da Economia Política, por FERNANDES, Florestan (org.). K. MARX, F. ENGELS: História. 2 ed.. São Paulo: Editora Ática, 1984, p. 233.

[21] ALTHUSSER, Louis. Ideologia e aparelhos ideológicos de Estado. Trad. Joaquim José de Moura Ramos. 3 ed. Lisboa: Editorial Presença, 1980, p. 26-27.

[22] Ibidem, p. 43.

[23] Althusser ressalva que “qualquer Aparelho de Estado funciona simultaneamente pela violência e pela ideologia, mas com uma diferença muito importante que impede a confusão […]. É que em si mesmo o Aparelho (repressivo) de Estado funciona de maneira massivamente prevalente pela repressão (inclusive física), embora funcione secundariamente pela ideologia. (Não há aparelho puramente repressivo). Exemplos: o Exército e a Polícia funcionam também pela ideologia, simultaneamente para assegurar a sua própria coesão e reprodução e pelos valores que projectam no exterior. Da mesma maneira, mas inversamente, podemos dizer que, em si mesmos, os Aparelhos Ideológicos de Estado funcionam de um modo massivamente prevalente pela ideologia, embora funcionando secundariamente pela repressão, mesmo que no limite, mas apenas no limite, esta seja bastante atenuada, dissimulada ou até simbólica. (Não há aparelho puramente ideológico). Assim a escola e as Igrejas ‘educam’ por métodos apropriados de sanções…”. Ibidem, p. 46.

[24] Ibidem, p. 44.

[25] Evidentemente o que é dito aqui sobre ideologia está longe de esgotar a questão. Opta-se por fixar de pronto um conceito de ideologia (apresentado por Marilena Chauí após muitas páginas de explicação) apenas para que seja possível avançar no tema.

[26] CHAUÍ, Marilena. O que é ideologia? 22ª ed. São Paulo: Editora Brasiliense, 1986, p. 92. Marx e Engels assim se manifestam na Ideologia Alemã: “As idéias (Gedanken) da classe dominante são, em cada época, as idéias dominantes; isto é, a classe que é a força material dominante da sociedade é, ao mesmo tempo, sua força espiritual dominante. A classe que tem à sua disposição os meios de produção material dispõe, ao mesmo tempo, dos meios de produção espiritual, o que faz com que a ela sejam submetidas, ao mesmo tempo e em média, as idéias daqueles aos quais faltam os meios de produção espiritual. As idéias dominantes nada mais são do que a expressão ideal das relações materiais dominantes, as relações materiais dominantes concebidas como idéias; portanto, a expressão das relações que tornam uma classe a classe dominante; portanto, as idéias de sua dominação”. MARX, Karl, ENGELS, Friedrich. A ideologia alemã (I – Feuerbach). Trad. José Carlos Bruni e Marco Aurélio Nogueira. 6ª ed. São Paulo: Editora HUCITEC, 1987, p. 72.

[27] Sobre o equívoco da liberdade de opção por uma ou outra forma de agir ou pensar, sentenciam Adorno e Horkheimer: “…a liberdade de escolha da ideologia, que reflete sempre a coerção econômica, revela-se em todos os setores como a liberdade de escolher o que é sempre a mesma coisa.” ADORNO, Theodor W., HORKHEIMER, Max. A Indústria Cultural: o esclarecimento como mistificação das massas. In: Dialética do Esclarecimento: fragmentos filosóficos. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1997, p. 156.

[28] ALTHUSSER, Louis. Ob. cit., p. 62-63.

[29] Chauí (Ob. cit., p. 90-91), ainda desvendando a ideologia em Marx e Engels, esclarece: “Através do Estado, a classe dominante monta um aparelho de coerção e de repressão social que lhe permite exercer o poder sobre toda a sociedade, fazendo-a submeter-se às regras políticas. O grande instrumento do Estado é o Direito, isto é, o estabelecimento de leis que regulam as relações sociais em proveito dos dominantes. Através do Direito, o Estado aparece como legal, ou seja, como ‘Estado de direito’. O papel do Direito ou das leis é o de fazer com que a dominação não seja tida como uma violência, mas como legal, e por ser legal e não violenta deve ser aceita. Ora, se o Estado e o Direito fossem percebidos nessa sua realidade real, isto é, como instrumentos para o exercício consentido da violência, evidentemente ambos não seriam respeitados e os dominados se revoltariam. A função da ideologia consiste em impedir essa revolta fazendo com que o legal apareça para os homens como legítimo, isto é, como justo e bom.”

[30] DÉAK, Csaba. Capitalismo

[31] Eis o teor do art. 171, revogado pela EC n. 6/1995: “Art. 171. São consideradas: I – empresa brasileira a constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País; II – empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo esteja em caráter permanente sob a titularidade direta ou indireta de pessoas físicas domiciliadas e residentes no País ou de entidades de direito público interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria de seu capital votante e o exercício, de fato e de direito, do poder decisório para gerir suas atividades. § 1º – A lei poderá, em relação à empresa brasileira de capital nacional: I – conceder proteção e benefícios especiais temporários para desenvolver atividades consideradas estratégicas para a defesa nacional ou imprescindíveis ao desenvolvimento do País; II – estabelecer, sempre que considerar um setor imprescindível ao desenvolvimento tecnológico nacional, entre outras condições e requisitos: a) a exigência de que o controle referido no inciso II do “caput” se estenda às atividades tecnológicas da empresa, assim entendido o exercício, de fato e de direito, do poder decisório para desenvolver ou absorver tecnologia; b) percentuais de participação, no capital, de pessoas físicas domiciliadas e residentes no País ou entidades de direito público interno. § 2º – Na aquisição de bens e serviços, o Poder Público dará tratamento preferencial, nos termos da lei, à empresa brasileira de capital nacional.”

[32] Lembre-se que uma das sentenças do neoliberalismo é a que declara a ineficiência do Estado para o exercício de atividades econômicas.

[33] SCHIFFER, Sueli Ramos, DEÁK, Csaba. Relevant actors, formal and informal Power structures in São Paulo. Versão de maio de 2004, p. 1. Disponível em:http://www.usp.br/fau/docentes/depprojeto/ c_deak/CD/3publ/07sp-actors/SP-Actors.pdf. Acesso em: 18.7.2009.

[34] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 6ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2008, p. 50.

[35] A noção de serviço público no direito brasileiro esteve ligada à ideia de essencialidade da atividade e de exclusividade da prestação estatal. Determinada atividade seria serviço público devido à sua importância para a satisfação das necessidades coletivas, razão pela qual só poderia ser executada pelo Estado. Essa noção não mais se sustenta (até porque, desde o início, não dava conta de definir serviço público, no sentido de diferenciá-lo de outras atividades). Atualmente, a noção de serviço público aproxima-se mais dos serviços de interesse econômico geral do direito comunitário europeu e das public utilities do direito anglo-saxão. Trata-se de atividade que o Mercado não dá conta de cumprir adequadamente e, em razão disso, a responsabilidade por sua prestação é assumida pelo Estado. Vê-se assim o reconhecimento tardio, pelo direito brasileiro, da dialética da forma-mercadoria.

[36] Há casos de concessão a empresas estatais, que não serão aqui abordados por não corresponderem ao objeto do trabalho, restrito, neste ponto, às parcerias do Estado com a iniciativa privada.

[37] Melhor seria falar em “Administração Pública”, mas por não se tratar o presente trabalho de um estudo puramente jurídico, a ideia de Estado dá conta de explicar a questão.

[38] Optou-se por utilizar a expressão “parceria público-privada”, para fazer referência à generalidade das parcerias, devido à consagração desse seu sentido (ainda que não em âmbito legal).

[39] Em termos de regime jurídico, todavia, as alterações são diversas, mas não comportam análise no presente trabalho.

[40] DI PIETRO. Ob. cit., p. 152-153.

[41] Ibidem, p. 144.

[42] Ibidem, p. 264-265.

[43] Ibidem, p. 264-265.

[44] Mais do que isso, Sueli Schiffer relata a interferência direta de interesses particulares de organizações sociais de elite na elaboração de projetos e realização de obras de infraestrutura, o que diminui investimentos públicos orientados para a população carente [Novos instrumentos de gestão urbana: entre as transformações socioeconômicas e a participação de organizações sociais. Intervenção realizada no 52º Congresso Internacional de Americanistas: Sevilha, 17 a 21 de julho de 2006, p. 10-14 (esboço da autora)]. Nesse sentido: “In short, the Brazilian legal framework reflects the characteristics of the elite society that stands behind it. On the other hand, this framework is constantly improved – always in the name of the collective interest –, with new additions of social controls, participatory processes and more strict public regulations regarding the provision of the public services. On the other hand, the same laws simultaneously create frequently prerogatives for specific cases, allowing the stronger pressure groups to accomplish their interests“. SCHIFFER, Sueli Ramos, DEÁK, Csaba. Ob. cit., p. 8.

[45] ALTHUSSER, Louis. Ob. cit., p. 27.

 

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