REVISTA SOCIOLOGIA JURÍDICA – ISSN: 1809-2721

Número 10 – Janeiro/Junho 2010

Desenvolvimento local, gestão territorial e o serviço informal de mototáxi

Local development, territorial management and the informal service of mototaxis.

Fernando Castro Amoras – Mestrando em Desenvolvimento Regional, Especialista em Gestão Pública e graduação em Ciências Sociais, todos os cursos pela Universidade Federal do Amapá, onde trabalha como Técnico em Assuntos Educacionais. Integrante do Grupo de Pesquisa Antropologia dos Sistemas Informais e Ilícitos, cadastrado no CNPq.

E-mail: fernandogentry@hotmail.com

Resumo: Este trabalho apresenta uma breve discussão sobre o desenvolvimento local, a gestão territorial e o serviço informal de mototaxismo realizado em Macapá (AP). Relata que o Amapá possuía a especificidade de ser um território federal para facilitar sua gestão territorial e de governo, cuja estadualização permitiu-lhe maior autonomia, mas que a ausência de políticas sociais mais estruturadas propiciou o aparecimento de diversas atividades marginais, principalmente as advindas da situação de exclusão social. O mototaxismo é uma delas, na esfera dos transportes públicos urbanos, e que surgiu a partir das precariedades de um planejamento urbano adequado. Conclui afirmando que as políticas locais realizadas tiveram um caráter de fazejamento, não resolvendo a maioria dos entraves de gestão, como a questão dos transportes públicos.

Sumário: 1. Introdução: desenvolvimento local; 2. Gestão territorial e de governo; 3. De Território Federal a Estado do Amapá; 4. Dimensão da cidade de Macapá e a oferta do serviço de mototáxi; 5. Considerações finais; 6. Referências bibliográficas.

Palavras-chave: Desenvolvimento local. Planejamento urbano. Transportes Públicos.

Abstract: This paper presents a brief discussion about local development, territorial management and the service informal mototaxis held in Macapá (AP). It reports that the Amapá had the specificity to be a federal territory to facilitate their management and territorial government, which descentralization allowed him greater autonomy, but the lack of social policy more structured facilitated the emergence of several marginals activities, especially those arising from social exclusion. The mototaxis is one of them, in the sphere of public transport, which grew out of the precariousness of a proper urban planning. He concludes that policies publics of here had a character that does not find most of the barriers to management, as the issue of public transport.

Keywords: Local development. Public transport. Socioeconomic.

1. Introdução: desenvolvimento local

Para o indiano e prêmio Nobel de Economia, Amartya Sen[1][1], o desenvolvimento tem de ser visto a partir daquilo que ele possibilita para a vida dos seres humanos. A melhoria das condições de vida deve ser claramente um aspecto essencial de todo o exercício econômico e que a valorização é uma parte integrante do conceito de desenvolvimento. Conforme este autor, a literatura sobre o conceito de desenvolvimento tem de ser analisada nesta perspectiva alargada, relacionada com a economia em geral, e não apenas em termos de desenvolvimento econômico estritamente definido.

Pode-se compreender o desenvolvimento local como um conjunto de esforços de uma população que se unem aos do governo para melhorar as condições sociais, econômicas e culturais da comunidade, procurando integrá-las na vida do país, permitindo-lhes contribuir plenamente para o progresso social. Conforme Sen[2][2], a teoria do desenvolvimento sempre esteve relacionada à análise das condições econômicas e seus desdobramentos. Muito posteriormente, Schumpeter[3][3] ofereceu a variável da inovação tecnológica na dinâmica de estudo da dicotomia entre crescimento e economia.

Perroux, citado em Sasaki[4][4], apresenta a noção de pólo de desenvolvimento, tratando de esclarecer alguns dos motivos da concentração das empresas no processo de desenvolvimento regional, com a desigualdade resultante do aumento dos processos de polarização. Um pólo de desenvolvimento seria constituído por um grupo importante de indústrias e empresas fortemente relacionadas através de suas ligações de abastecimento de mercadorias a partir de uma indústria principal e agrupadas geograficamente. Será esta disposição que propiciará o crescimento para o resto da economia, havendo inclusive ressonâncias na economia informal, na ilegal e na ilícita.

As estratégias de desenvolvimento local propõem-se a estimular a diversificação da base econômica local, favorecendo o surgimento e a expansão de empresas. As economias locais crescem quando se difundem as inovações e o conhecimento entre as empresas e os territórios. É fundamental a atuação dos governos locais como agentes de articulação do crescimento. Os governos locais possuem a legitimidade para realizar a coalizão de forças entre o público e o privado, voltado à geração e implantação de estratégias de desenvolvimento local.

É dentro deste enfoque que se insere este artigo, objetivando demonstrar como o Amapá teve sua gestão territorial processada por meio de planejamentos governamentais oriundos do poder público, principalmente do âmbito federal, servindo como exemplo a decisão de estadualizar o Território Federal do Amapá. Este fenômeno de concessão de autonomia foi realizado sem o aporte da infra-estrutura devida, ocasionando diversas falhas no gerenciamento do espaço territorial, tendo o serviço informal de mototáxi se originado a partir das deficiências de administrar a região urbana local.

2. Gestão territorial e de governo

Não poderia o poder público furtar-se ao uso do planejamento para suas práticas e materializar-se de modo mais efetivo. Claro que é possível praticar-se diversos atos sem o necessário reflexo do planejamento, mas para assegurar-se de que os objetivos e metas serão cumpridos de modo racional e maximizado é que se implementa uma estratégia de ação, formulado a partir de uma necessidade dos seres humanos e, geralmente, posto em prática por meio do Estado.

No caso das cidades, voltado a uma perspectiva da urbanidade, tem-se, segundo Ferrari Júnior[5][5], que os planos urbanísticos buscaram sistematicamente moldar o contexto transformador por que passava a sociedade. A estrutura em processo de modificação, que se dá em regular e lenta transformação, aos poucos vai para um patamar de complexidade e de agressividade inimagináveis outrora, até que a “cidade ordenada” torna-se um ambiente “indomável, controlado por tensões sociais”. O que passa a existir é, nos dizeres de Ferrari Júnior[6][6], “um mosaico de interesses, altamente territorializados”, tal a amplitude das alterações ocorridas.

O planejamento citadino veio, inicialmente, com um caráter técnico, desconsiderando a participação popular. Seu resultado foi um claro conflito entre o que era para ser feito, e o que havia de fato – a vontade do povo erguia-se ante as imposições governamentais, ocasionando distorções na imagem que deveria ter a planta da urbanidade programada. Diante, disto, fez o Governo uso de seus instrumentos de ação, como legislações urbanísticas, visando promover o melhoramento das cidades. Alguns deram certo, enquanto outros resultaram infrutíferos, tal era o descrédito do poder público, principalmente quando descobriu-se que ele não poderia cumprir sua promessa de prosperidade econômica para a maioria[7][7].

Neste aparte, cabe uma ilustração. Porto[8][8] desenvolveu uma hipótese de como o Estado do Amapá passou de uma situação de ruralidade exacerbada para um foco urbano, que hoje vemos como uma cidade em desenvolvimento. Sasaki[9][9] explica que “as ‘regiões’ são construções intelectuais utilizadas para fins de análise e planejamento”, tendo sido este o caso do Amapá. Sua gestão territorial serviria para auxiliar os planejadores governamentais, principalmente como um guia para as decisões relativas aos programas de ações públicas.

Esta autora chega a afirmar que a gestão territorial “combinada com elementos econômicos, inclinou-se para a tendência de considerar que os problemas regionais, são também, problemas de custos, de localização, de capacidade de produção, que podem ser expressos em estruturas de custos de produção” [10][10], idéia que vemos bem explanada por Lima e Porto[11][11] em engenhoso artigo expositivo das dinâmicas do território amapaense. No texto Ordenamento territorial amapaense: dinâmicas de um estado brasileiro na fronteira da Amazônia percebe-se as estratégias utilizadas pelo setor privado para explorar o espaço territorial amapaense e a tentativa do governo em manter um controle da atividade exploratória realizada. Disto resultou uma alteração na paisagem regional, em que a população local foi diversas vezes expropriada da possibilidade de escolher que estratégias deveriam ser geridas com o fim de garantir-lhe, neste caso aos amazônidas, as ambiências locais que lhe servem como pontos de produção de sua subsistência.

3. De Território Federal a Estado do Amapá

A transformação do Território Federal do Amapá para Estado do Amapá deu-lhe um atrativo elementar para os indivíduos de outras localidades: a promessa de oportunidades de emprego. Assim, Porto[12][12] argumenta que a criação do Território Federal do Amapá deu-se por um duplo objetivo: 1) organizar administrativamente esta região, por meio de núcleos governativos, impedindo o surgimento de focos de desnacionalização, estimulado através de uma política de ocupação; 2) proteger militarmente a área de fronteira de invasões estrangeiras.

Enquanto Território Federal, o Amapá criou estruturas administrativas, econômicas, sociais e políticas que contribuíram para sua estadualização, que aconteceu em 1988, com a promulgação da atual Constituição Federal do Brasil. Este instrumento jurídico possibilitou ao estado recém-criado: autonomia e capacidade de se autogovernar; elaboração de sua própria constituição; escolher seus representantes do executivo e legislativo, nos âmbitos municipal, estadual e federal. Conforme Porto[13][13], “a autonomia e a descentralização política foram conquistadas, porém, percebe-se a continuidade de sua dependência econômica em relação às Transferências da União e ao FPE”.

Essa dependência é explicada pelo fato do Estado do Amapá se caracterizar por reduzida atratividade para a vinda de empresas de grande porte e sua manutenção; apresentar extensas áreas de unidades de conservação e reservas indígenas; possuir grande quadro de servidores públicos federais, tendo sido a maioria contratada antes da estadualização e continuarem exercendo suas atividades como servidores federais à disposição do Estado.

Estas deficiências não foram contornadas por nenhum plano de desenvolvimento aplicado pelos governantes, nem por suas tentativas de corrigirem o desenho urbano em construção, no Amapá. As intervenções dos planos de desenvolvimento urbano não foram efetivamente aplicado por conta de seus vieses exógenos: instituições que impunham verticalmente suas idealizações.

Muito mais aproximado do contexto local foi o Plano Diretor Participativo de Macapá, de 2004, haja vista que o município é o nível de governo que se apresenta mais próximo da população, podendo ser acompanhado cotidianamente em suas ações pela sociedade civil, que passa a ter maiores chances de fiscalizar e cobrar providências das Prefeituras. Essa proximidade também favorece o trabalho conjunto entre poder público municipal e entidades não-governamentais, diminuindo gastos e aumentando as possibilidades de solução para os problemas locais. Em vez de esperar pela decisão e ajuda das outras esferas de decisão governamental, o município passa a assumir uma postura de entidade autônoma, capaz de se articular e de se organizar para resolver as dificuldades por que passa e de promover a melhoria das condições de vida de seus munícipes.

Em virtude da transformação do Território Federal do Amapá em Estado, em 1988, e da regulamentação da Área de Livre Comércio de Macapá e Santana, em 1990, a capital amapaense, Macapá, apresentou nas duas últimas décadas possibilidades de desenvolvimento, tornando-se, assim, um grande foco de atração populacional, oriunda do interior do Estado, de alguns municípios do estado do Pará e de zonas pobres do Nordeste brasileiro. Como reflexo desses movimentos, percebe-se a ocupação desordenada do espaço urbano macapaense, sendo que grande parcela da população é empurrada para áreas periféricas – onde não há infra-estrutura adequada – sobrevivendo quase sem acesso aos serviços básicos, em meio a altos índices de desemprego e subemprego.

Na tentativa de inserirem-se no mundo do trabalho, muitas pessoas envolvem-se em atividades marginais (informais, ilícitas ou ilegais), seja como única fonte de renda, seja para complementar o orçamento familiar. No Amapá, e especificamente em sua capital, Macapá, vivencia-se a realidade do trabalho desenvolvido por indivíduos que exercem a atividade de mototáxi, de modo formal, isto é, legalizado junto à esfera governamental, e de modo informal, ou seja, referente aos indivíduos que agem sem o escrutínio estatal. Por isso, a problemática deste estudo englobou a discussão de haver muitos indivíduos que atuam na clandestinidade (informalidade) na prestação do serviço de mototáxi.

4. Dimensão da cidade de Macapá e a oferta do serviço de mototáxi

O serviço de transporte mototáxi é visto como uma alternativa econômica para o usuário de baixa renda, pois é efetuado por um preço reduzido. Isso pode ser bem visualizado quando comparamos seu custo com o valor cobrado por taxistas e empresas particulares de frete.

Se fizermos uma análise comparativa de um trabalhador que utiliza entre duas a quatro idas de ônibus numa cidade, por exemplo, para chegar ao seu destino, teria ele menos custo utilizando-se de um mototáxi? Sairia para ele mais em conta economicamente pela distância percorrida? Portanto, não se pode generalizar em sua totalidade o fenômeno, pois ele varia conforme as dimensões das cidades e seu contexto, ou seja, depende de onde surge e suas causas.

É fácil perceber que em grande parte o serviço de mototáxi aparece em cidades de porte médio como Marabá (PA), Castanhal (PA) e Macapá (AP), que correspondem a uma população entre 100 a 500 mil habitantes, normalmente pela precariedade do transporte coletivo que não atende de forma satisfatória à população. O longo tempo de espera nas paradas de ônibus é um dos principais fatores para a utilização do serviço de mototáxi nas cidades de porte médio.

Macapá possui aproximadamente uma população de 350 mil habitantes, e uma frota total de 160 ônibus. Como a maioria da população usa o transporte coletivo, percebe-se que a oferta não consegue atender a demanda. Nas grandes capitais, o serviço de mototáxi tem como um dos seus pressupostos escapar dos grandes engarrafamentos que as atingem. Spósito[14][14] informa que nas metrópoles acontece um grande fluxo de veículos nas vias públicas, o que ocasiona um deslocamento lento do trânsito, e, por isso, as pessoas encontram dificuldade para deslocarem-se com facilidade de um ponto a outro, quando, na realidade, deveriam circular com facilidade para realizarem seus intentos.

Isso mostra que se tem de levar em consideração aspectos demográficos e espaciais para uma melhor compreensão do mototaxismo nas cidades, o qual é um fenômeno urbano, resultado da deficiência do planejamento do poder público. Outros aspectos das metrópoles, sobre a demanda de serviços de transporte, são as rodovias que também se tornaram palco das atividades dos motoboys, moto-entregadores e mototaxistas. A principal problemática é que as cidades não foram planejadas e pensadas para esses tipos de veículos, os quais cortam as ruas, acarretando em muitos acidentes e conflitos envolvendo motocicletas, carros, ônibus e caminhões. Ou seja, o fenômeno do mototáxi acentuou os problemas viários urbanos nas metrópoles e, por outro lado, os trabalhadores usam-no como um complemento às suas rendas ou vêem o mototaxismo como uma alternativa de sobrevivência[15][15].

A desigualdade de urbanização das cidades tem impactos significativos no transporte urbano e, sobretudo para a maioria da população residente nas cidades de porte médio, que ainda encontram grandes dificuldades na infra-estrutura viária e nos serviços de transporte coletivo. É o caso, por exemplo, de muitos bairros da cidade de Macapá, que possui o seu processo de urbanização centralizado na zona comercial.

É inevitável que o mototáxi viesse suprir uma demanda das cidades. A capital do Amapá tem uma concentração urbana populacional de 328.865 habitantes, enquanto a população rural corresponde a 15.288 habitantes, trazendo consigo a necessidade de um transporte mais rápido, flexível e mais barato para a cidade. A última pesquisa do IBGE, em 2007, mostra que a densidade populacional residente no meio urbano macapaense atinge a taxa de 96% da população, mas que não vem sendo acompanhada por um planejamento urbano adequado e por políticas públicas sérias voltadas a pensar uma cidade para os cidadãos.

A concentração da população na zona urbana é um dos elementos que caracteriza o fenômeno da macrocefalia urbana e que vem atingindo algumas cidades da Amazônia, principalmente as capitais. Macapá apresenta uma forte concentração da população e da economia e ausência de tradição de lutas sociais que concorram para minorar as deficiências da intervenção do Estado. A macrocefalia urbana seria então um aglomerado de problemáticas acompanhadas de uma alta densidade populacional concentrada nas cidades, que apresentam um mínimo de infra-estrutura e saneamento básico para a população.

A precariedade na circulação é um desses fatores que abrem uma brecha para o surgimento de transportes clandestinos. Essa situação pode ser facilmente verificada na inter-relação entre os municípios de Macapá e Santana. Muitos munícipes santanenses trabalham na capital amapaense e apenas uma empresa fornece o serviço de transporte coletivo entre os dois municípios que têm uma distância de 30 a 40 minutos de viagem, mas que se estende para perto de 01 hora o tempo médio de espera nas paradas de ônibus.

Atualmente foi regulamentada a atividade do serviço mototáxi no Brasil. Mas uma indagação fica aberta ao debate para a capital de Macapá: as ruas ou os sistemas viários de Macapá estão preparados para um maior fluxo de ônibus, com ruas mais largas? A discussão da regulamentação do serviço de mototáxi vai mais além se, no caso, estudarmos cada cidade, e alguns estados brasileiros ainda se negam discutir a regulamentação do serviço, como é o caso de São Paulo, que já vem de um histórico de conflitos entre carros e motoboys. Confrontos esses violentos que acidentam e matam todos os dias na capital metropolitana e na sua maioria são motoqueiros, pela maior vulnerabilidade do veículo.

Fica a sensação que é o caminho mais fácil combater, acabar com o serviço do mototáxi, do que planejar, reorganizar, pensar a cidade para esse novo transporte urbano que cada vez mais se vai afirmando e crescendo em outras cidades. Não se pode negligenciar que é um novo transporte urbano e que emprega milhares de pessoas no Brasil. Precisa-se, sobretudo, qualificar esses trabalhadores para estarem circulando com mais segurança. A regulamentação do serviço não minimiza o problema de circulação nas cidades – não tira a responsabilidade do Estado, mas sim, aumenta-a.

5. Considerações finais

Ferrari Júnior[16][16] aponta como uma das alternativas, para forçar uma ação mais eficaz do Estado, a adoção de ações participativas, em que a população possa opinar acerca de suas reais necessidades. Por outro lado, ele acusa que esta modalidade resulta contraproducente, pelo menos no compromisso dos governantes: no lugar de se fazer um planejamento, adota-se modelos de gestão, que são mecanismos de ação mais imediata, para o agora, sem visionarem-se as possibilidades futuras. Os resultados das gestões são ações rápidas, mas de efeitos pouco duradouros. É a aplicação destas gestões que tem dado ao Amapá um caráter governamental de fazejamento[17][17], em que as decisões tomadas têm tido resultados irreversíveis, como uma engrenagem trabalhando contra o processo de desenvolvimento realizado nas demais regiões do Brasil.

O serviço de mototáxi ainda é objeto de muitos debates. Sua regulamentação não trouxe o fim do conflito no meio urbano e ainda assim é bastante questionada por muitos indivíduos. A entrada de mais um meio de transporte na cidade tem seu ponto positivo e negativo, dependendo de que parâmetros são estudados: por um lado algumas pessoas vêem o serviço do mototáxi como uma saída ou uma alternativa de transporte urbano pelo descaso vigente do transporte coletivo. Outros argumentos indicam que ele promoveria mais acidentes e as motocicletas serviriam como instrumentos auxiliares de assaltos e de outros crimes.

Portanto, a cidade, nesse sentido, é o lugar dos vários interesses de atores e agentes transformadores de espacialidade. O meio urbano, palco das circulações e relações sociais, promoveu uma área de conflitos entre mototaxistas clandestinos e taxistas e empresas de ônibus, achando-se estes dois últimos os principais prejudicados pelo trabalho informal daqueles. Embora o serviço do mototáxi seja a resposta a uma problemática da cidade e na cidade, o transporte urbano não passa de uma vítima pela falta de planejamento urbano compromissado com os anseios dos munícipes.

6. Referências bibliográficas

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[1][1] SEN, Amartya. The concept of development. In: ______. Handbook of development economics. Londres: Elsevier Science Publishers, 1988, p. 10-26.

[2][2] Idem, Ibidem, p. 10-26.

[3][3] SCHUMPETER, Joseph A. Teoria do desenvolvimento econômico: uma investigação sobre lucros, capital, crédito, juro e o ciclo econômico. São Paulo: Abril Cultural, 1982

[4][4] SASAKI, Karen. Considerações sobre a Teoria Clássica da localização na Economia Regional. Cadernos de Análise Regional, Salvador, ano 9, vol. 5, n. 1, p. 08-16, nov. 2006.

[5][5] FERRARI JUNIOR, José Carlos. Limites e potencialidades do planejamento urbano: uma discussão sobre os pilares e aspectos recentes da organização especial das cidades brasileiras. Estudos Geográficos, Rio Claro, ano 02, v. 01, p. 15-28, jun. 2004.

[6][6] FERRARI JUNIOR, José Carlos. Limites e potencialidades do planejamento urbano: uma discussão sobre os pilares e aspectos recentes da organização especial das cidades brasileiras. Estudos Geográficos, Rio Claro, ano 02, v. 01, p. 15-28, jun. 2004, p. 16

[7][7] FERRARI JUNIOR, José Carlos. Limites e potencialidades do planejamento urbano: uma discussão sobre os pilares e aspectos recentes da organização especial das cidades brasileiras. Estudos Geográficos, Rio Claro, ano 02, v. 01, p. 15-28, jun. 2004.

[8][8] PORTO, Jadson Luís Rebelo. Amapá: principais transformações econômicas e institucionais (1943-2000). 2. ed. Macapá: SETEC, 2007.

[9][9] SASAKI, Karen. Considerações sobre a Teoria Clássica da localização na Economia Regional. Cadernos de Análise Regional, Salvador, ano 9, vol. 5, n. 1, p. 08-16, nov. 2006, p. 16.

[10][10] SASAKI, Karen. Considerações sobre a Teoria Clássica da localização na Economia Regional. Cadernos de Análise Regional, Salvador, ano 9, vol. 5, n. 1, p. 08-16, nov. 2006, p. 18.

[11][11] LIMA, Ricardo Ângelo Pereira de; PORTO, Jadson Luís Rebelo. Ordenamento territorial amapaense: dinâmicas de um estado brasileiro na fronteira da Amazônia. [On-line]. In: Actas del X Colóquio Internacional de Geocrítica, Barcelona, 2008. Disponível em: <http://www.ub.es/geocrit/-xcol/100.htm&gt;. Acesso em: 02 jan. 2010.

[12][12] PORTO, Jadson Luís Rebelo. Amapá: principais transformações econômicas e institucionais (1943-2000). 2. ed. Macapá: SETEC, 2007.

[13][13] PORTO, Jadson Luís Rebelo. Amapá: principais transformações econômicas e institucionais (1943-2000). 2. ed. Macapá: SETEC, 2007, p. 170.

[14][14] SPÓSITO, Eliseu Savério. A vida nas cidades. São Paulo: Contexto, 2004.

[15][15] FONSECA, Natasha Ramos Reis da. Sobre duas rodas: o mototáxi como uma invenção de mercado. Democracia Viva, Rio de Janeiro, n. 31, p. 03-09, abr.-jun. 2006.

[16][16] FERRARI JUNIOR, José Carlos. Limites e potencialidades do planejamento urbano: uma discussão sobre os pilares e aspectos recentes da organização especial das cidades brasileiras. Estudos Geográficos, Rio Claro, ano 02, v. 01, p. 15-28, jun. 2004.

[17][17] TOSTES, José Alberto. Práticas urbanas intervencionistas nas cidades amazônicas: no Amapá, a encruzilhada entre a necessidade e a obrigação. In: Anais do XII Encontro Nacional da ANPUR, Belém, v. 12, p. 42-60, Belém: ANPUR, 2007.