Análise sobre a proteção internacional dos refugiados

REVISTA SOCIOLOGIA JURÍDICA – ISSN: 1809-2721

Número 16 – Janeiro/Junho 2013

Análise sobre a proteção internacional dos refugiados

Analysis on the international protection of refugees

Allan Victor Coelho Nascimento: Bacharel em Ciências Sociais pela Universidade Federal do Espírito Santo (UFES); Pós-Graduado em Migrações, Inter-Etnicidades e Transnacionalismo e Doutorando em Sociologia Histórica e Política pela Universidade Nova de Lisboa (UNL);  Investigador no Centro de Estudos de Sociologia da Universidade Nova de Lisboa (Cesnova); Coordenador Estadual de Assistência Social da Federação das Apaes do Estado do Espírito Santo.

E-mail: allanvcn@gmail.com

Resumo: Torna-se relevante a revisão da proteção internacional dos refugiados pela diversidade de causas que geram fluxos migratórios forçados nos dias atuais, como fatores ambientais, construção de grandes infraestruturas, ocupação da terra para o agronegócio, dentre outras. Uma análise crítica deste aparato jurídico pode garantir mais eficiência no cumprimento dos direitos humanos, dar um “efeito útil” à legislação existente, bem como problematizar o surgimento e participação de novos atores (movimentos sociais locais ou transnacionais, comunidade envolvida), para além do Estado, na proteção dos direitos dos refugiados.

Sumário: 1. Introdução; 2. Direitos Humanos e os Refugiados; 3. Perspectiva Histórica da Proteção dos Refugiados; 4. Convenção de Genebra de 1951; 5. Considerações Finais; 6. Referências bibliográficas e fontes.

Palavras-chave: Refugiados. Leis internacionais. Direitos Humanos. Convenção de Genebra.

Abstract: It is important to review the international protection of refugees by the diversity of causes that generate forced migration nowadays, as environmental factors, construction of major infrastructure, land tenure for the agri-business, among others. A critical analysis of this legal apparatus can ensure more efficient enforcement of human rights, giving a “practical effect” at the present legislation as well as discussing the emergence and participation of new actors (local and transnational social movements, community involved), in addition to the State, in the protection of refugee rights.

Keywords: Refugees. International law. Human Rights. The Geneva Convention.

  1. Introdução

Percebe-se a importância de uma análise crítica da proteção internacional dos refugiados para se repensar o amparo destas pessoas de acordo com os processos atuais que geram grandes fluxos de deslocamentos forçados. Entretanto, mostra-se importante salientar que, segundo dados do ACNUR (Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados), o número de refugiados vem mantendo-se estável, enquanto há um incremento significativo de deslocados internos[1]. Até o fim de 2011 havia 26,4 milhões de deslocados internos em todo o mundo, enquanto o número de refugiados era de 15,2 milhões[2].

Ainda hoje a Convenção de Genebra de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados é o principal instrumento para a garantia dos direitos humanos àquelas pessoas que se veem perseguidas em seus países de origem e que buscam refúgio cruzando as fronteiras nacionais.

Desde os anos 90 do fim do século passado que novas tendências contribuem para a maior amplitude e rapidez das deslocações forçadas: emergência de novas formas de guerra que levam à destruição completa dos sistemas sociais, econômicos e políticos; proliferação de armas ligeiras e minas terrestres com preços mais acessíveis; desalojamento e expulsão usados como arma de guerra e como meio de criar sociedades cultural e etnicamente homogêneas; desespero maciço provocado por processos de mudança muito rápidos de ordem social, política e econômica; o roubo de gado no caso do despovoamento rural; e, estratégias políticas dos Estados[3]. Devemos ainda acrescentar as catástrofes e desequilíbrios ambientais cada vez mais presentes (terremotos, tsunamis, excesso de chuva em curtos períodos e falta de chuva de longa duração, dentre outros). Populações rurais e tradicionais sofrem com a perda de terras para grandes empresas de celulose ou exportação de grãos, fazendeiros do agronegócio, da exploração (por vezes ilegal) da madeira e de minérios, projetos governamentais que precisam de espaço e terra, neste caso também nos grandes centros urbanos e imediações.

  1. Direitos Humanos e os Refugiados

Os conceitos e terminologias utilizadas devem acompanhar e estar atentos às questões emergentes no que diz respeito ao incumprimento aos Direitos do Homem, para não perderem suas reais intenções e significados. Tem que ser levado em consideração a linha tênue que separa: deslocados forçados e espontâneos; deslocados econômicos, ambientais e políticos; além dos refugiados com as pessoas deslocadas internamente e os que ficam retidos nas zonas de risco. A categorização enfrenta também um problema crucial: as pessoas por vezes mudam de categoria.

Todos que são obrigados a deslocar-se de seu habitual local de residência, seja por conflitos armados, discriminação, pobreza ou instabilidade política, veem seus direitos fundamentais feridos. Direitos que estão previstos não apenas em dispositivos legais internacionais voltados especificadamente para refugiados ou deslocados. O Artigo 14 da Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948 prevê que toda a pessoa sujeita a perseguição tem o direito de procurar e de beneficiar de asilo em outros países. Outros artigos se referem indiretamente à proteção dos refugiados: igualdade perante a lei (Art. 7º); proibição de prisão, detenção ou exílio arbitrários (Art. 9º); direito à cidadania (Art. 15º.); direito à propriedade (Art. 17º); ordem social e internacional e efetivação dos direitos (Art. 28º).

Direitos que poderiam garantir por si só: o fim de perseguições estatais; capacidade dos Estados em proteger seus cidadãos; e um plano internacional que perceba as particularidades das causas que levam a deslocação e que estabelecesse a paz e liberdades desejadas.

  1. Perspectiva Histórica da Proteção dos Refugiados

Uma breve revisão do percurso histórico dos direitos internacionalmente reconhecidos aos refugiados até a ratificação da Convenção de Genebra de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados faz-se necessária visto que a própria Convenção se apoia na aplicação de outros documentos jurídicos já reconhecidos.

Os direitos dos refugiados já estavam previstos, como foi dito no parágrafo anterior, em outros instrumentos que antecederam a Convenção de Genebra. O próprio preâmbulo do Estatuto de 1951 refere-se à Carta das Nações Unidas e aos Direitos Universais dos Direitos do Homem aprovado em 1948, afirmando o princípio de que os seres humanos, sem distinção, devem desfrutar dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, e ainda cita a Organização das Nações Unidas por sua preocupação com a delicada situação dos refugiados.

Quando define o termo “refugiado” no seu Artigo I Capítulo I, a Convenção de 1951 considera como tal todos aqueles contemplados por Convenções e Protocolos assinados antes deste ano.

É em 1921 que pela primeira vez a Comunidade Internacional evidencia sua preocupação com um movimento em massa de população: o fluxo de refugiados russos deslocado, dentre outros fatores, pela Revolução Russa de 1917 e a fome em 1921. A Cruz Vermelha e a Liga das Nações organizam uma conferência que deu origem à instituição do Alto-Comissário para os Refugiados Russos. Apesar de no início restringir-se aos refugiados desta nacionalidade, estendeu-se aos arménios em 1924, assírios, assírios-caldeus e turcos em 1928[4].

Ainda não havia um instrumento universal, apenas documentos que visavam determinados grupos de refugiados. Em comum entre eles há sempre a instabilidade do Estado, dotado de seu poder soberano.

A noção de soberania deve ser dinâmica e capaz de lidar com as recentes mudanças globais geradoras de novos conflitos, dilemas e desafios. Segundo Marchueta [2002], o Estado necessita descobrir uma nova definição de sua função para uma nova sociedade, visto que se vê afetado no próprio cerne das suas competências e legitimidade.

É em 1933 que se busca instituir um documento jurídico internacional que assegurasse de forma global os direitos dos refugiados, através da Convenção Relativa ao Estatuto Internacional dos Refugiados. Neste mesmo ano, por razões relacionadas à fuga dos judeus do nazismo, cria-se o Alto Comissariado para Refugiados provenientes da Alemanha; mais tarde em 1936 é assinado o Ajuste Provisório Relativo ao Estatuto dos Refugiados Provenientes da Alemanha; e por fim em 1938 a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados Provenientes da Alemanha, que possui como fundamentais: a menção à proteção dos apátridas e o espectro individual de proteção, onde é estabelecido que cada refugiado deve comprovar a ausência de sua proteção no país de origem. Ideia que vem sendo importada até hoje e caracteriza os instrumentos jurídicos atuais. Busca-se com isso que as pessoas por “conveniência” não sejam qualificadas como portadoras de direitos inerentes aos refugiados.

Morikawa [2006] destaca a posição: do presidente estadunidense Franklin Roosevelt, da convocação aos Estados para a Conferência de Evian em 1938, onde alerta para a criação de um organismo permanente para proteção e assistência dos refugiados (só doze anos mais tarde é adotado o estatuto do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados); e do Alto Comissário da Liga para os Refugiados e Comissário do Comité Intergovernamental, Hebert Emerson, que apresenta um audaciosa definição de refugiado, que além de contestar o poder soberano dos Estados e suas jurisdições domésticas exclusivas, leva em consideração os credos religiosos, a origem racial e as opiniões políticas como causas de refúgio.

Eis a definição: “(1) pessoas que ainda não partiram de seu país de origem, mas que devem emigrar em razão de suas opiniões políticas, credos religiosos ou origem racial, e (2) pessoas definidas no item (1) que já partiram de seu país de origem e que ainda não se estabeleceram permanentemente alhures”[5].

Em 1943 foi criada a Administração das Nações Unidas para o Auxílio e Restabelecimento, substituída, em 1947, pela Organização Internacional para os Refugiados (OIR). Apenas em 1950 é extinta, quando surge o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados[6].

A OIR, além de categorizar aqueles que seriam assistidos, passa a associar as razões que fazem uma pessoa ser considerada refugiada ao fundado temor de ser perseguido, excluindo os que fogem em grupo. Ideias que virão a ser transportadas para a Convenção de 1951.

  1. Convenção de Genebra de 1951

Ainda sendo o principal instrumento internacional que regula a proteção dos refugiados, a Convenção de Genebra de 1951 relativa ao Estatuto do Refugiado peca por limitações temporais, geográficas e individuais. A falta de uma criteriosa revisão (apesar de o próprio Preâmbulo da Convenção de 1951 prever que antigos instrumentos relativos aos refugiados sejam revistos com a intenção de alargar as suas aplicações e a proteção a estas pessoas) afeta sua atualização frente a novas questões surgidas com a emergência de outros fluxos migratórios e com aspectos peculiares.

A definição de refugiado está contida logo no Artigo 1 da Convenção. Estabelece-se desta forma quem pode ou não ser reconhecido como refugiado, inclusive como se perde o estatuto.

Primeiramente existe uma referência aos Refugiados Estatutários, a fim de garantir a continuidade da proteção internacional aos refugiados que foram objeto de preocupação antes de 1951. Ainda no Artigo 1(A) aplica-se o termo refugiado a qualquer pessoa:

“[Q]ue, em consequência de acontecimentos ocorridos antes de 1 de Janeiro de 1951, e receando com razão de ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do país no qual tinha sua residência habitual após aqueles acontecimentos, não possa ou, em virtude do dito receio, a ele não queira voltar”[7].

A limitação temporal aí está estabelecida. Entretanto com o Protocolo de 1967 os Estados podem considerar os acontecimentos antes de 1951. A falta de uma interpretação corrente de termos como: “receio com razão”, “perseguição” e “deslocados ou refugiados internos” causa confusão à interpretação sobre aqueles que podem ser beneficiados.

O conceito de refugiado foi revisto através de instrumentos regionais. A Convenção da Organização de Unidade Africana (OUA) que rege os aspectos específicos dos problemas dos refugiados em África, de 1969, impulsionada pelo fluxo maciço dos conflitos pós-coloniais estende a definição do termo refugiado no seu Artigo I, 2:

“O termo refugiado aplica-se também a qualquer pessoa que devido a uma agressão, ocupação externa, dominação estrangeira ou a acontecimentos que perturbem gravemente a ordem pública numa parte ou numa totalidade de seu país de origem ou do país de que tem nacionalidade, seja obrigada a deixar o lugar da residência habitual para procurar refúgio noutro lugar fora do seu país de origem ou de nacionalidade”[8].

Favorece desta forma a aplicação do conceito em casos de fluxos maciços e por razões não políticas.

A Declaração de Cartagena sobre refugiados na América Latina, de 1984, que apesar de na conclusão nona dizer que o Colóquio expressa “sua preocupação pela situação das pessoas deslocadas dentro do seu próprio país”, chamando “a atenção das autoridades nacionais e dos organismos internacionais competentes para que ofereçam proteção e assistência a estas pessoas e contribuam para aliviar a angustiosa situação em que muitas delas se encontram[9]”, no tópico II b, adota a terminologia estabelecida na Convenção de 1951 e no Protocolo de 1967 com o objetivo de diferenciar os refugiados de outras categorias de imigrantes. Porém alarga a terminologia na terceira conclusão onde considera também como refugiado:

“[A]s pessoas que tenham fugido de seus países porque a sua vida, segurança ou liberdade tenham sido ameaçadas pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos, ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública[10]”.

Como não se adaptam às limitações da Convenção de Genebra de 1951, surgem novos termos como refugiados ambientais, econômicos ou internos. O próprio Estatuto do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados delega ao seu Alto Comissário a função, dentre tantas outras, de garantir, sob os auspícios da Organização das Nações Unidas, a proteção internacional dos refugiados que se enquadram no âmbito de sua competência[11]. Conclui-se, portanto, que existem ou podem vir a existir refugiados que estão fora de seu escopo.

Os refugiados de fato, que por vezes veem o direito de non-refoulement[12] negado, são aqueles que não são contemplados pela Convenção de 1951, não tendo seus direitos universalmente confirmados. Para Morikawa [2006], os países vêm criando mecanismos suplementares com a finalidade de oferecer resoluções temporárias aos Refugiados de fato. No Reino Unido recebem o estatuto especial de “exceptional leave to remain”, permanecendo sob o poder discricionário do “Secretary of State for the Home Department”, na Irlanda recebem o “Humanitarian leave to remain”. Nos Estados Unidos, os não cidadãos que não podem retornar ao seu Estado de origem por razões de conflitos armados são agraciados com o “TPS – Temporary Protected Status”. Em 2001 houve também uma preocupação da Comunidade Europeia com o elevado número de deslocados nos conflitos da antiga Iugoslávia, com a finalidade de observar padrões mínimos de proteção temporária. A aplicação deste estatuto pôde também ser observada em Portugal pelos fluxos migratórios gerados por conflitos e guerras, como, por exemplo, da Guiné-Bissau e do Kosovo. Relações diplomáticas, políticas, econômicas e históricas, bem como o reconhecimento dos direitos humanos podem estar relacionados com a aprovação destes mecanismos de proteção por parte dos países de acolhimento.

Desde 1951 até os dias atuais as causas do fluxo de “refugiados” vêm se multiplicando e sofrendo alterações fundamentais. Os requerentes de asilo vêm de Estados desintegrados, destruídos por guerras civis ou desestabilizados por sublevações populares, violência étnica e religiosa e ainda com violações sistemáticas dos Direitos Humanos. Além disso, as proteções complementares como a Humanitária e a Temporária, por se estabelecerem em decisões legais próprias dos países que as concedem, tornam-se muitas vezes incapazes e sofrem com o fraco reconhecimento internacional.

  1. Considerações Finais

A violação dos Direitos Humanos internacionalmente reconhecidos[13] é o fator essencial das chamadas deslocações forçadas. Em alguns casos a deslocação é o objetivo das partes do conflito, em outras a pobreza e a discriminação são os determinantes para a deslocação[14]. A violação dos direitos leva à violência e a instabilidade política que gera a deslocação[15].

Segundo Morikawa [2006] o problema dos refugiados deve ser compreendido à luz da proteção dos direitos humanos. Permanecer fiel a interpretação restritiva da Convenção de 1951 seria violar o princípio do “efeito útil” dos tratados onde a representação dos tratados deve ser feita de tal maneira a dar o “efeito útil e efetivo” às suas provisões. A autora critica um sistema que substitui no todo o sistema de proteção interna do Estado. Para ela é preferível criar mecanismos que garantam o cumprimento por parte dos Estados do dever de assegurar os direitos humanos aos seus cidadãos. Porém não diz como isso ocorreria, apenas destaca o papel do ACNUR enquanto colaborador das autoridades locais a fim de promover a restauração da democracia e o respeito dos direitos humanos.

O século XXI vem mostrando a relevância de se considerar os desastres ambientais, as omissões dos Estados frente aos acordos comerciais, as invasões imperialistas por fatores obscuros e estratégicos, as intolerâncias étnicas e religiosas como fatores determinantes nos fluxos migratórios, sejam eles definitivos ou não.

Acreditamos que uma visão centrada no cumprimento dos deveres do Estado está desgastada e torna-se relevante a importância e desempenho de outros atores como os movimentos sociais locais ou transnacionais, lideranças de grupos e comunidades envolvidas, que devem juntamente com os Estados trabalhar para a garantia dos direitos e proteção de refugiados, enquadrados ou não em conceitos internacionalmente aceitos.

  1. Referências bibliográficas e fontes

ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA REFUGIADOS. Convenção de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados.  1951. Disponível em: <http://www.cidadevirtual.pt/acnur/refworld/refworld/legal/instrume/asylum/conv-0.html>. Acesso em: 19 dez. 2007.

ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA REFUGIADOS. Protocolo de 1967 relativo ao estatuto dos refugiados. 1967. Disponível em: <http://www.cidadevirtual.pt/acnur/acn_lisboa/protoc.html>. Acesso em: 19 dez. 2007.

ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA REFUGIADOS. Convenção da Organização de Unidade Africana (OUA) que rege os aspectos específicos dos problemas dos refugiados em África – 1969. 1969. Disponível em: <http://www.cidadevirtual.pt/acnur/acn_lisboa/e-oua.html>. Acesso em: 28 jun. 2008.

ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA REFUGIADOS. Declaração de Cartagena sobre os refugiados na América Latina – 1984. 1984. Disponível em: <http://www.cidadevirtual.pt/acnur/acn_lisboa/cartagen.html>. Acesso em: 09 jan. 2008.

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[1] Em: http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/estatisticas/perfil-do-refugio-no-mundo-2010/.

[2] Em: http://www.acnur.org/t3/portugues/noticias/noticia/alto-comissario-das-nacoes-unidas-para-refugiados-elogia-avanco-historico-na-protecao-a-deslocados-internos-na-africa/.

[3] As Nações Unidas atribuíram ao ACNUR  o mandato de conduzir e coordenar ações internacionais para proteção dos refugiados e a busca por soluções duradouras para seus problemas. A principal missão do ACNUR é assegurar os direitos e o bem-estar dos refugiados. Nos esforços para cumprir seu objetivo, o ACNUR empenha-se em garantir que qualquer pessoa possa exercer o direito de buscar e gozar de refúgio seguro em outro país e, caso assim deseje, regressar ao seu país de origem [ACNUR, 1998]. Em: http://www.acnur.org/t3/portugues/informacao-geral/a-missao-do-acnur/. Acesso em 09/02/2012.

[4] Morikawa, 2006.

[5] Morikawa 2006: 34.

[6] ACNUR, 2000.

[7]http://www.cidadevirtual.pt/acnur/refworld/refworld/legal/instrume/asylum/conv-0.htm.

[8] http://www.cidadevirtual.pt/acnur/acn_lisboa/e-oua.html.

[9] http://www.cidadevirtual.pt/acnur/acn_lisboa/cartagen.html.

[10] http://www.cidadevirtual.pt/acnur/acn_lisboa/cartagen..htm.

[11] ACNUR, 1996.

[12] O princípio internacional de não devolução (non-refoulement) previsto na Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e no respectivo Protocolo de 1967 determina a impossibilidade de extradição do refugiado como meio de impedir que essas pessoas sejam devolvidas para países onde suas vidas ou liberdade estejam sendo ameaçadas [Soares, 2011].

[13] Levamos em consideração que nem todos os Estados reconhecem esse conjunto de direitos no seu ordenamento jurídico interno.

[14] Há os casos em que as fronteiras são tênues, como dissemos acima – por exemplo: entre os novos escravos (tráficos para fins sexuais, para extração de órgãos etc.), há simultaneamente constrangimento externo e procura de escape à pobreza.

[15] ACNUR, 2000.

 

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